兴元解读《财政透明度视角下政府财务报告改革》

来源：兴元财务业务一体化   发布日期：2017-12-21

自上世纪开始，国际货币基金组织（IMF）一直致力于在全球范围内推动高公共性及效益性财政管理体制的建立，并且认为提高财政透明度是改善财政管理的关键之一，而我国目前的政府财务报告制度远低于国际水准，与我国高速发展的经济并不配套，因此改革势在必行。本文以规范研究的策略对我国政府财务报告进行研究，将提高政府财政透明度为研究重点及其衡量标准，分析我国政府财务报告目前存在理由，提出针对我国特殊国情的解决方案。

政府财务报告是政府相关机构为满足财务信息使用者需求而编制的，以财务报表等形式全面系统地披露政府财务信息，以反映政府财务运营状况，解除政府受托责任的书面综合报告。

政府财务报告的主体：政府财务报告主体是对报告组成单位范围进行界定的关键因素，即规定哪些政府部门的财务报告应当被汇总入政府财务报告中。政府财务报告主体又可以被分为报告主体和记账主体：IFAC对报告主体的定义为能够合理预期到有使用者存在的主体，而记账主体则根据“基金理论”可以被定义为各类“基金”并不直接与组织或单位相关。政府财务报告的会计基础：政府财务报告的会计基础决定了政府的收入与支出将在何时被确认，政府财务报告模式如何及将生成什么样的财务信息。常见的会计确认基础有收付实现制和权责发生制：收付实现制又被称为实收实付制，只考虑 收支而不考虑其与商品和服务交易的发生时间。权责发生制又被称为应计制，在应当发生 流动的当期进行确认而非实际发生 流动的当期。

　目前我国尚无任意一项法律规章对财务报告目标进行明确规定，对我国财务报告使用者、对财务信息的需求及其获取财务信息的能力这方面研究缺乏。而没有明确的政府财务报告目标政府财务报告编制将失去具体的指向性，其披露信息自然会缺乏针对性和透明度。目前我国政府会计主体通常为一级政府，而行政事业单位的会计制图却是各级行政单位与事业单位，这一模式将政府预算会计与行政事业单位会计之间的核算割裂开来，使得政府对资金划拨后流向失去制约，不利于 流向的透明性。我国实行的收付实现制虽然极强地简化了整个政府会计核算程序，但是在现在交易发生频率高的现在这种会计核算制度不能反映政府的资产负债状况与权责关系，负债及其利息完全不透明，成为政府的“隐性债务”，不利于信息使用者对政府风险的评价。

政府财务报告主体通常指政府部门、作为政府的一部分主体及整个政府。美国NCGA在《政府报告主体的界定》中对政府财务报告主体中给出的标准：财务上相互依存；管理授权；管理指派；业务活动的重大影响力和财务事项的受托责任[19]。而在我国，这一界定至今为止尚未达成共识，这也给实际操作增加了相当大的难度。目前根据“三制一则”的相关规定，我国政府财务报告主体是各级政府及行政事业单位。这种结构使我国政府财务报告主体整体性差，甚至形成了多个财务报告主体并存的情况。针对此情况，我国可以考虑学习美国“金字塔”模式建立分层的政府会计主体：政府整体主体—— 和各级地方政府；部门主体——政府部门；基本主体——部门下属单位，基金主体。分层次的政府财务报告主体可以让整个体系更系统整合，也能够让各级信息获取者清晰直观地获取自己想要的信息。